Fonte: Luis Acosta/AFP via Getty Images.
No final de novembro de 2023, as forças que impulsionam a transição energética global de combustíveis fósseis para renováveis colidiram com um forte sentimento público contra a mineração no Panamá. O principal alvo da ira pública foi a First Quantum, uma empresa canadense que havia recebido recentemente uma concessão de 20 anos do governo, o que lhe permitiria continuar a mineração em Cobre Panamá, que fornece 1,5% do suprimento mundial de cobre.
O fechamento da mina reflete a natureza complicada da revolução verde: a operação da mina é importante para o desenvolvimento de energia renovável, como a eólica, a solar e as baterias, mas isso muitas vezes vai contra as preocupações locais com o meio ambiente e a soberania. Conforme refletido no caso do Panamá, a colisão entre a transição energética global e os interesses locais representa um desafio significativo que provavelmente se cristalizará até o final da década.
A mineração na América Latina tem uma longa história e desempenhou um papel central no desenvolvimento econômico de vários países. Também está associada, na mente do público, à exploração pelas potências coloniais e, mais tarde, pelas empresas multinacionais, bem como aos ciclos de expansão e recessão.
O Cobre Panamá Crossfire
Essas associações só se fortaleceram à medida que a transição energética global deu início a uma nova disputa estrangeira pelos recursos minerais da América Latina. Empresas chinesas, australianas, britânicas, europeias, canadenses, norte-americanas, japonesas e sul-coreanas estão aparecendo em toda a região para garantir suas cadeias de suprimentos de cobre, lítio e níquel. No caso do Panamá, o professor Jorge Cuéllar, da Universidade de Dartmouth observou: “… quando empresas estrangeiras entram e tentam extrair cobre que será enviado para outros lugares, como a China e o Oriente Próximo, onde será processado, muito capital e valor gerado a partir dessa matéria-prima não voltará para o Panamá”. Isso fez com que muitos governos latino-americanos reavaliassem seus regimes de investimento em mineração e procurassem equilibrar os novos empreendimentos de mineração com as preocupações ambientais e a opinião pública.
As raízes da crise da mineração no Panamá em 2023 remontam a 2013, quando a First Quantum herdou os direitos da Cobre Panamá. Em 2017, a Suprema Corte do Panamá considerou inconstitucional a lei sob a qual a First Quantum operava. A empresa foi forçada a assinar um novo contrato com o governo, que trocou um arrendamento de mineração de 20 anos (com opção de prorrogação de 20 anos) por uma receita anual panamenha de US$ 375 milhões.
O governo do presidente do Panamá, Laurentino Cortizo, considerou as receitas como um fator importante para a consolidação fiscal. O tamanho e o escopo da mina eram consideráveis para o Panamá: A Cobre Panamá extraiu 300.000 toneladas de cobre por ano e representa cerca de 5% do PIB do país e 75% das exportações. De acordo com a empresa, a mina gera 40.000 empregos indiretos, incluindo 7.000 empregos diretos, a maioria dos quais são panamenhos. Sem as receitas da mina, o Panamá está enfrentando uma lacuna orçamentária considerável.
A natureza ampla dos protestos pegou o Panamá de surpresa. Foram as maiores que o país já viu em décadas e se concentraram em uma maior responsabilidade dos funcionários públicos em termos de transparência dos negócios, preocupações ambientais e soberania. Como disse um panamenho: “Estou protestando porque eles estão roubando nosso país. Eles estão simplesmente entregando-o”. Foram erguidos bloqueios de estradas, partes do país foram temporariamente isoladas e as operações de mineração foram interrompidas. Embora o governo de Cortizo tenha se oferecido para realizar um referendo sobre a mina, o sentimento público permaneceu contra a operação de cobre. No final de novembro, a Suprema Corte declarou inconstitucional a lei que permitia o contrato do First Quantum, uma decisão prontamente respeitada pelo governo. Uma moratória foi logo implementada em quaisquer novas concessões de mineração.
Os impactos econômicos e políticos
Os protestos devem ser vistos no contexto da gestão econômica do Panamá nos últimos anos, que, em geral, tem sido positiva, registrando forte expansão do PIB real, diversificação e redução da pobreza. A economia teve uma forte recuperação da pandemia da COVID-19, expandindo 15,3% em 2021 e 10,8% em 2022. A inflação era baixa e os bancos do país estavam bem capitalizados. O relatório de 2023 do Fundo Monetário Internacional (FMI) relatório observa que uma força fundamental na recuperação do país foi o setor de construção, impulsionado pelas expansões do Canal do Panamá e do Aeroporto de Tocumen, pela construção de novos arranha-céus na Cidade do Panamá e pela construção de um dos maiores complexos de mineração de cobre do mundo, o Cobre Panamá. Estima-se que o PIB real seja de 6% este ano, com uma inflação esperada de 1,5%. Dito isso, é provável que o crescimento arrefeça para 4% ou menos em 2024.
Entretanto, a questão da governança acrescenta uma camada adicional de complexidade à situação. As instituições políticas do Panamá são democráticas, definidas por eleições abertas e justas, mudanças ordenadas de cargo e uma imprensa relativamente livre. O Panamá também está trabalhando para lidar com a corrupção. Em outubro de 2023, o país foi retirado da lista cinza da Força-Tarefa de Ação Financeira, o que indica que foram feitas melhorias nas regras e na aplicação do combate à lavagem de dinheiro no país. No entanto, a corrupção continua sendo um problema sério, afetando os níveis mais altos do governo do Panamá. O Índice de Corrupção da Transparência Internacional (2022) classifica o Panamá em 101º lugar entre 180 países, bem à frente dos estados mais corruptos da América Latina (Nicarágua, 167º, Haiti, 171º e Venezuela, 177º), mas com muito espaço para melhorias.
Em julho de 2023, o ex-presidente Ricardo Martinelli foi condenado a mais de dez anos de prisão por lavagem de dinheiro. Embora Martinelli tenha negado qualquer atividade ilícita, ele também enfrenta acusações de lavagem de dinheiro por seu suposto envolvimento no caso Odebrecht, o enorme escândalo de suborno envolvendo a então maior empresa de construção do Brasil, que resultou em escândalos em toda a região. O que complica as coisas é o fato de que, apesar de Martinelli ter sido condenado pelos tribunais panamenhos, ele lidera as pesquisas de opinião para a presidência. Além disso, Martinelli está usando a questão da mineração em sua campanha, aplaudindo rapidamente a decisão da Suprema Corte e jogando com o sentimento nacionalista.
Conclusão
Embora os nacionalistas e ambientalistas contrários à mineração estejam comemorando a vitória, o Panamá agora enfrenta outros problemas, como a forma de tapar os buracos no orçamento, a probabilidade de desaceleração do crescimento econômico e os possíveis danos à reputação do Panamá como um local seguro para investimentos estrangeiros diretos. É provável que o desemprego aumente, considerando a perda repentina de 7.000 empregos na mineração. Há também a possibilidade de a First Quantum processar o Panamá por até US$ 50 bilhões em danos. A ação da Suprema Corte foi um grande golpe, ressaltando claramente o risco político para as empresas. Para piorar a situação do ponto de vista fiscal, o país sofreu uma longa seca, o que resultou em menos navios passando pelo Canal do Panamá, reduzindo as receitas.
Refletindo as preocupações acima, a agência de classificação Moody’s recentemente rebaixou suas classificações de Baa2 para Baa3, e a S&P afirmou sua classificação BBB, mas agora tem uma perspectiva negativa. Em setembro de 2023, a Fitch já havia revisado a perspectiva de sua classificação BBB- de estável para negativa devido a “pressões fiscais persistentes e perspectivas incertas de consolidação”. Essas classificações podem ter um impacto significativo, pois indicam que a qualidade de crédito do país corre o risco de passar de grau de investimento para grau de não investimento. Uma preocupação especial agora é a perda de dois anos de royalties futuros no valor de US$ 770 milhões (0,9% do PIB) do contrato renegociado com a First Quantum. É provável que a qualidade de crédito geral do Panamá enfrente grandes desafios de risco de queda em 2024, o que pode ser complicado pelas eleições gerais de maio de 2024. Classificações mais baixas geralmente se traduzem em custos mais altos para a captação de dívidas nos mercados internacionais.
A experiência do Panamá com a Cobre Panamá demonstra a lacuna entre as metas de se tornar verde nas economias avançadas e os impactos no Sul Global, onde reside grande parte dos materiais essenciais. O Norte Global está preocupado com a transição energética, as mudanças climáticas e a rápida criação de uma nova economia. É importante ressaltar que grande parte do público do Norte Global quer se tornar ecológico, mas não quer a mineração em seu próprio quintal – seria melhor deixá-la fora de vista. Os países latino-americanos estão achando que a luta do Norte Global para proteger as cadeias de suprimentos é um benefício e um risco. O último inclui preocupações ambientais locais e a erosão da soberania. A demanda por materiais essenciais, como no Panamá, destaca o desafio da governança que adiciona custos aos negócios. A Cobre Panamá indica que o processo de extração dos materiais críticos é complicado, confuso e prejudicial – para todas as partes envolvidas. É preciso pensar muito mais sobre como encontrar um meio termo em que a extração não ameace a exploração.
Scott B. MacDonaldé economista-chefe da Smith’s Research & Gradings, pesquisador da Global Americans e membro fundador do Caribbean Policy Consortium. Seu último livro, The New Cold War, China and the Caribbean, foi publicado recentemente pela Palgrave Macmillan.
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