Fuente: Luis Acosta/AFP vía Getty Images.
A finales de noviembre de 2023, las fuerzas que impulsan la transición energética mundial de los combustibles fósiles a las energías renovables chocaron con un fuerte sentimiento público antiminero en Panamá. El principal blanco de la ira pública fue First Quantum, una empresa canadiense que recientemente había recibido una concesión de 20 años del gobierno, lo que le habría permitido continuar la explotación minera en Cobre Panamá, que suministra el 1,5 por ciento del suministro mundial de cobre.
El cierre de la mina refleja la complicada naturaleza de la revolución verde: la explotación de la mina es importante para el desarrollo de energías renovables como la eólica, la solar y las baterías, pero esto a menudo va en contra de las preocupaciones locales por el medio ambiente y la soberanía. Como refleja el caso de Panamá, la colisión de la transición energética mundial y los intereses locales representa un reto importante que probablemente cristalice hasta el final de la década.
La minería en América Latina tiene una larga historia y ha desempeñado un papel central en el desarrollo económico de varios países. También se asocia en la mente del público con la explotación por las potencias coloniales y más tarde por las empresas multinacionales, así como con los ciclos de auge y caída.
El Cobre Panamá Crossfire
Estas asociaciones no han hecho sino reforzarse a medida que la transición energética mundial desencadena una nueva pugna extranjera por los recursos minerales de América Latina. Empresas chinas, australianas, británicas, europeas, canadienses, estadounidenses, japonesas y surcoreanas están apareciendo por toda la región buscando asegurar sus cadenas de suministro de cobre, litio y níquel. En el caso de Panamá, el profesor de la Universidad de Dartmouth Jorge Cuéllar observó: “…cuando las empresas extranjeras vienen e intentan extraer cobre que va a ser enviado a otros lugares como China y Oriente Próximo, donde será procesado, mucho capital y valor generado a partir de esa materia prima no va a volver a Panamá”. Esto ha llevado a muchos gobiernos latinoamericanos a reevaluar sus regímenes de inversión minera y a tratar de equilibrar las nuevas empresas mineras con las preocupaciones medioambientales y la opinión pública.
Las raíces de la crisis minera de Panamá 2023 se remontan a 2013, cuando First Quantum heredó los derechos de Cobre Panamá. En 2017, el Tribunal Supremo de Panamá consideró inconstitucional la ley bajo la que operaba First Quantum. La empresa se vio obligada a firmar un nuevo contrato con el gobierno, que intercambió un arrendamiento minero de 20 años (con opción a una prórroga de 20 años) por unos ingresos anuales panameños de 375 millones de dólares.
El gobierno del Presidente panameño Laurentino Cortizo consideró los ingresos como un factor importante para la consolidación fiscal. El tamaño y el alcance de la mina eran considerables para Panamá: Cobre Panamá ha extraído 300.000 toneladas de cobre al año y representa alrededor del 5% del PIB del país y el 75% de las exportaciones. Según la empresa, la mina genera 40.000 empleos indirectos, 7.000 de ellos directos, la mayoría panameños. Sin los ingresos de la mina, Panamá se enfrenta a un déficit presupuestario considerable.
La amplitud de las protestas sorprendió a Panamá. Fueron las mayores que ha visto el país en décadas y se centraron en una mayor responsabilidad de los funcionarios públicos en cuanto a la transparencia de los acuerdos, las preocupaciones medioambientales y la soberanía. Como declaró un panameño: “Protesto porque nos están robando el país. Nos lo están entregando”. Se levantaron barricadas, se cortaron temporalmente algunas zonas del país y se paralizaron las explotaciones mineras. Aunque el gobierno de Cortizo ofreció celebrar un referéndum sobre la mina, el sentimiento de la población seguía siendo contrario a la explotación de cobre. A finales de noviembre, el Tribunal Supremo declaró inconstitucional la ley que permitía el contrato First Quantum, decisión que el gobierno respetó rápidamente. Pronto se estableció una moratoria sobre cualquier nueva concesión minera.
Impacto económico y político
Las protestas deben considerarse en el contexto de la gestión económica de Panamá en los últimos años, que en general ha sido positiva, registrando una fuerte expansión del PIB real, diversificación y reducción de la pobreza. La economía se recuperó con fuerza de la pandemia de COVID-19, con una expansión del 15,3% en 2021 y del 10,8% en 2022. La inflación era baja y los bancos del país estaban bien capitalizados. El Fondo Monetario Internacional (FMI) 2023 informe señala que una fuerza clave en la recuperación del país fue el sector de la construcción, impulsado por las ampliaciones del Canal de Panamá y el aeropuerto de Tocumen, la construcción de nuevos rascacielos en Ciudad de Panamá y la construcción de uno de los mayores complejos mineros de cobre del mundo, Cobre Panamá. Se calcula que el PIB real será del 6% este año, con una inflación prevista del 1,5%. Dicho esto, es probable que el crecimiento se enfríe hasta el 4% o menos en 2024.
Sin embargo, la cuestión de la gobernanza añade una capa más de complejidad a la situación. Las instituciones políticas de Panamá son democráticas, definidas por elecciones abiertas y justas, cambios ordenados de cargos y una prensa relativamente libre. Panamá también se ha esforzado por hacer frente a la corrupción. En octubre de 2023, salió de la lista gris del Grupo de Acción Financiera Internacional, lo que indica que se han introducido mejoras en las normas contra el blanqueo de capitales y en su aplicación. Sin embargo, la corrupción sigue siendo un grave problema que afecta a las más altas esferas del gobierno panameño. El Índice de Corrupción de Transparencia Internacional (2022) sitúa a Panamá en el puesto 101 de 180 países, muy por delante de los Estados más corruptos de América Latina (Nicaragua en el puesto 167, Haití en el 171 y Venezuela en el 177), pero con un amplio margen de mejora.
En julio de 2023, el ex presidente Ricardo Martinelli fue condenado a más de diez años de prisión por blanqueo de dinero. Aunque Martinelli ha negado cualquier actividad ilícita, también se enfrenta a cargos de blanqueo de capitales por su presunta implicación en el caso Odebrecht, el escándalo de sobornos masivos en el que se vio envuelta la entonces principal empresa constructora de Brasil, que provocó escándalos en toda la región. Complica las cosas el hecho de que, a pesar de que Martinelli ha sido condenado por los tribunales panameños, encabeza las encuestas de opinión para la presidencia. Además, Martinelli está utilizando el tema de la minería en su campaña, aplaudiendo rápidamente la decisión del Tribunal Supremo y jugando con el sentimiento nacionalista.
Conclusión
Mientras los nacionalistas contrarios a la minería y los ecologistas celebran una victoria, Panamá se enfrenta ahora a otros problemas, como la forma de tapar agujeros en el presupuesto, la probabilidad de que el crecimiento económico se ralentice y el posible daño a la reputación de Panamá como lugar seguro para la inversión extranjera directa. Es probable que el desempleo aumente, teniendo en cuenta la repentina pérdida de 7.000 puestos de trabajo en la minería. También existe la posibilidad de que First Quantum demande a Panamá por daños y perjuicios de hasta 50.000 millones de dólares. La actuación del Tribunal fue un duro golpe, que puso claramente de relieve el riesgo político que corren las empresas. Para empeorar las cosas desde el punto de vista fiscal, el país ha sufrido una larga sequía que ha provocado que pasen menos barcos por el Canal de Panamá, lo que ha recortado los ingresos.
Como reflejo de estas preocupaciones, la agencia de calificación Moody’s rebajó recientemente su calificación de Baa2 a Baa3, y S&P confirmó su calificación BBB, pero ahora con perspectiva negativa. En septiembre de 2023, Fitch ya había revisado la perspectiva de su calificación BBB- de estable a negativa debido a “las persistentes presiones fiscales y las inciertas perspectivas de consolidación.” Estas calificaciones podrían tener un impacto significativo, ya que indican que la solvencia del país corre el riesgo de pasar del grado de inversión al de no inversión. Ahora preocupa especialmente la pérdida de dos años de cánones futuros por valor de 770 millones de dólares (0,9% del PIB) procedentes del contrato renegociado con First Quantum. Es probable que la solvencia general de Panamá se enfrente a importantes retos de riesgo a la baja en 2024, lo que podría complicarse por las elecciones generales de mayo de 2024. Las calificaciones más bajas suelen traducirse en mayores costes a la hora de obtener deuda en los mercados internacionales.
La experiencia de Panamá con el Cobre Panamá demuestra la brecha existente entre los objetivos ecológicos de las economías avanzadas y las repercusiones en el Sur Global, donde reside gran parte de los materiales esenciales. El Norte Global está preocupado por la transición energética, el cambio climático y la rápida creación de una nueva economía. Y lo que es más importante, gran parte de los ciudadanos del Norte Global quieren ser ecológicos, pero no quieren la minería en sus propios patios traseros: sería mejor tenerla fuera de la vista. Para los países latinoamericanos, el afán del Norte Global por asegurar las cadenas de suministro supone un beneficio y un riesgo. Esto último incluye las preocupaciones medioambientales locales y la erosión de la soberanía. La demanda de materiales críticos, como en Panamá, pone de relieve el reto de que la gobernanza añada costes a la actividad empresarial. Cobre Panamá indica que el proceso de extracción de los materiales críticos es complicado, desordenado y perturbador para todas las partes implicadas. Es necesario reflexionar mucho más sobre cómo encontrar un término medio en el que la extracción no amenace con la explotación.
Scott B. MacDonaldes Economista Jefe de Smith’s Research & Gradings, Investigador de Global Americans y Miembro Fundador del Caribbean Policy Consortium. Su último libro, The New Cold War, China and the Caribbean, ha sido publicado recientemente por Palgrave Macmillan.
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