En un momento crucial para Uruguay, una reciente reunión bilateral de alto nivel en Washington, que incluyó el segundo diálogo interministerial anual, marca un paso significativo en la profundización de las relaciones bilaterales entre ambos países. Esta reunión, tras un año de encuentros como el mantenido entre el presidente uruguayo Luis Lacalle Pou y su homólogo estadounidense Joe Biden, prepara el terreno para potenciales reducciones arancelarias bajo la Ley de Asociación Económica Estados Unidos-Uruguay. Para Uruguay, un país cuya economía abierta y mercado interno pequeño dependen en gran medida del comercio internacional para su crecimiento y estabilidad financiera, estos desarrollos no son solo bienvenidos, sino que esenciales.
Este artículo analiza la estrategia comercial de Uruguay y sus relaciones con socios clave como el Mercosur, China, la Unión Europea y Estados Unidos, proporcionando una visión completa de los impactos y beneficios potenciales de la Ley de Asociación Económica Estados Unidos-Uruguay. También explora la probabilidad de su aprobación y los desafíos que enfrenta, ofreciendo una mirada provocativa a lo que le espera a Uruguay en el escenario global.
¿Cuál es la estrategia de comercio exterior de Uruguay?
Uruguay cuenta con una industria exportadora diversificada liderada por el tradicional sector agropecuario y un pujante sector servicios. En 2022, las exportaciones de bienes y servicios aportaron 22.605 millones de dólares al país. En un contexto internacional marcado por un creciente proteccionismo, el Gobierno del presidente Luis Lacalle Pou ha buscado, aunque sin éxito, flexibilizar el Mercosur y avanzar bilateralmente en la firma de acuerdos comerciales.
En Uruguay, el comercio internacional de bienes está regulado por los acuerdos que el país mantiene con sus socios del Mercosur. La Decisión 32/2000, firmada en 2000, limita a Uruguay, al igual que al resto de los socios del Mercosur, a no poder negociar bilateralmente acuerdos comerciales por fuera del bloque que impliquen reducciones arancelarias.
A diferencia del comercio de bienes, la exportación de servicios no cuenta con trabas arancelarias, permitiéndole un desarrollo más dinámico al sector. Totalizando 959 millones de dólares en 2022, los servicios informáticos de software y los servicios de tecnología de la información representan una de las industrias de mayor crecimiento del sector servicios. Estados Unidos, con el 60 por ciento, es el principal destino de estas exportaciones.
¿Cuáles son las negociaciones comerciales en curso?
A nivel del Mercosur, existen una serie de negociaciones en curso, incluyendo con la Unión Europea, la Asociación Europea de Libre Comercio, Canadá, Corea del Sur, Indonesia y Singapur. De cerrarse las negociaciones con la Unión Europea, supondría la creación de la zona de libre comercio más grande del mundo, generando enormes beneficios para un país como Uruguay. Sin embargo, tras más de 20 años de idas y vueltas, las políticas proteccionistas de ambos lados del Atlántico han imposibilitado la firma del acuerdo. La falta de acuerdo comerciales perjudica la competitividad de las exportaciones uruguayas. Competidores comerciales como Nueva Zelanda, cuentan no solo tratados de libre comercio con China, sino que también con la Unión Europea. En 2022, Uruguay pagó aproximadamente 538 millones de dólares en aranceles, el 72 por ciento del total de pagos fueron a China, la Unión Europea y Estados Unidos.
Debido a la negativa de Argentina, Brasil y Paraguay a flexibilizar el bloque, desde el 2020 la administración de Luis Lacalle Pou, entendiendo que la decisión 32/2000 es meramente declarativa, ha buscado negociar tratados de libre comercio con China, Estados Unidos, Reino Unidos, a la vez que ingresar en el Acuerdo Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés).
La rigidez del Mercosur continúa siendo un obstáculo para la inserción internacional de Uruguay. La negociación de un tratado de libre comercio con China quedó estancada luego de que el expresidente argentino Alberto Fernández interviniera directamente ante el Gobierno chino para bloquear su firma. Por su parte, el Gobierno y Congreso estadounidense, respondieron al interés de Uruguay en profundizar las relaciones comerciales y evidenciando las dificultades de firmar un tratado de libre comercio, elevaron una serie de propuestas como la adhesión de Uruguay a la Alianza de las Américas para la Prosperidad Económica y la presentación de la Ley de Asociación Económica Estados Unidos-Uruguay.
¿En qué consiste el proyecto legislativo conocido como la Ley de Asociación Económica Estados Unidos-Uruguay?
La Ley de Asociación Económica Estados Unidos-Uruguay (United States Uruguay Economic Partnership Act) es el primer proyecto legislativo introducido en el Congreso estadounidense que se enfoca exclusivamente en fortalecer la relación entre Estados Unidos y Uruguay. Este plantea dos elementos; por una la reducción de aranceles de bienes provenientes del Uruguay y por otro lado la facilitación de visas para el ingreso de ciudadanos uruguayos a territorio estadounidense. El mismo fue introducido de forma bipartidista en el Senado en junio de 2023 por los senadores demócratas Bob Menéndez y Tim Kaine, junto con el senador republicano Bill Hagerty. También fue presentando en la Cámara de Representantes en diciembre de 2023 por la congresista republicana María Elvira Salazar y el congresista demócrata Andy Kim.
En cuanto a los aranceles, similar a la Ley de Innovación y Desarrollo de Ecuador introducida en el Congreso en 2023, el proyecto plantea hacer a Uruguay elegible para poder acceder a preferencias arancelarias previstas en la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Economic Recovery Act – CEBRA). A través de esta ley, implementada en el año 1983 y amparada por los principios de la Organización Mundial del Comercio (OMC), Estados Unidos concede unilateralmente exoneraciones arancelarias a ciertos bienes provenientes de 17 países y territorios ubicados en la cuenca del Caribe.
Si bien un tratado de libre comercio representa la herramienta efectiva para liberalizar el comercio, este mecanismo representa una alternativa política viable tanto para Estados Unidos como para Uruguay. La exoneración unilateral de aranceles amparada por la OMC no erosiona el arancel externo común del Mercosur.
El segundo elemento es incluir a Uruguay en la lista de nacionalidades elegibles para las visas de inversión y comercio E-1 y E-2. A su vez, instruye al Departamento de Seguridad Nacional y al Departamento de Estado de los Estados Unidos a reportar al Congreso sobre la elegibilidad de Uruguay de ser incluido en la lista de países participantes del programa de exención de visas—beneficio que actualmente en América Latina solo gozan los ciudadanos chilenos.
¿Cuáles serían los beneficios para Uruguay?
Los beneficios serían importantes tanto en el corto como en el largo plazo. De ser elegible para acceder a los beneficios previstos por la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe, aquellos bienes que no estén limitados por cuotas como la carne, podrán ingresar en el mercado estadounidense libre de aranceles. Entre estos se encuentran productos como los cítricos, miel, madera, vino, caviar, cordero y cueros. En 2022, las exportaciones de bienes de Uruguay a Estados Unidos totalizaron 784 millones de dólares.
Asimismo, la inclusión de Uruguay en la lista de nacionalidades elegibles para las visas de inversión y comercio E-1 y E-2, traería beneficios al sector empresarial, específicamente a la industria del software y servicios de tecnología de la información, quienes en muchos casos cuentan con oficinas en Estados Unidos. Uno de los mayores beneficios es que permite una estancia inicial máxima de dos años a comerciantes y empleados en territorio estadounidense.
En el largo plazo, similar al caso de Panamá, este proyecto de ley podría significar un paso inicial hacia un tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Uruguay. Panamá tras haber sido inicialmente designado como país beneficiario de la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe, luego negoció y firmó el Acuerdo de Promoción Comercial entre Estados Unidos y Panamá, acuerdo que entró en vigor el 31 de octubre de 2012.
¿Cuáles son las posibilidades de aprobarse antes de que finalice el actual periodo legislativo en Estados Unidos y cuáles son los desafíos?
A pesar de que el proyecto de ley cuenta con un apoyo bipartidista tanto en la Cámara de Representantes como en la Cámara de Senadores, su aprobación podría tomar tiempo. En Estados Unidos al igual que en muchos países, en año electoral el trámite de leyes se torna complicado y lento, a eso se le suma también la profunda polarización política que enfrenta el país. De hecho, el 118º Congreso va camino de ser uno de los más improductivos de la historia moderna, con apenas un par de docenas de leyes en vigor al cierre de 2023.
Asimismo, el hecho de que este proyecto de ley apunte al otorgamiento unilateral de preferencias arancelarias podría representar otro obstáculo. A diferencia de dos décadas atrás, tanto en el Partido Demócrata como en el Partido Republicano conviven facciones que se oponen firmemente a la liberalización comercial. Si bien Uruguay tiene una ventaja comparativa en la producción de productos agrícolas sobre Estados Unidos, estados como Wisconsin, Carolina del Norte, Indiana, Kansas, Minnesota, entre otros, tienen fuertes industrias agropecuarias.
Asimismo, otra dificultad de este mecanismo de otorgación de beneficios arancelarios es que, de acuerdo con la OMC, los países beneficiarios del sistema generalizado de preferencias (SGP) deben ser países en desarrollo. Uruguay dejó de formar ser elegible al pasar a ser considerado un país de renta alta. Esto podría erosionar la imagen de Uruguay ante la OMC y la región. De igual modo, Uruguay tendría que hacer lobby ante la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos y los países de la cuenca del Caribe para demostrar que los bienes de exportación uruguayos no van a competir o perjudicarlos.
En caso de no aprobarse antes que termine el actual Congreso, la suerte del proyecto estará marcada por el resultado de las elecciones del próximo mes de noviembre donde no solo se elegirá una nueva administración sino también se renovará el Congreso.
