Foto: El Palacio de San Carlos en Bogotá es la sede principal del Ministerio de Relaciones Exteriores. Fuente: cancilleria.gov.co.
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En su discurso de posesión, el presidente Gustavo Petro dio indicios de la ambiciosa agenda de política exterior que su gobierno busca implementar con países de Asia y del continente africano.
Petro anunció: “buscaremos mayores alianzas con África, de donde provenimos… una alianza con el mundo árabe en el camino de transitar hacia las nuevas economías descarbonizadas… [y] juntar nuestra Buenaventura y nuestro Tumaco con el este asiático rico y productivo”. El presidente acierta al querer dirigir la política exterior del país hacia nuevos horizontes, más allá de los aliados y socios tradicionales.
Ahora más que nunca, resulta estratégico para Colombia “repartir los huevos en varias canastas” y de esta forma reducir su dependencia con los países del Norte Global—unos que hoy presentan una notable desaceleración, mayor fragmentación social y que se encuentran bajo la sombra de la guerra en Ucrania. La diversificación de las relaciones también es menester en un momento en el que el eje global de producción, de consumo, de innovación y de cooperación transita hacia el Sur Global. En este sentido, las 28 economías de la región del Asia-Pacífico se erigen como un importante foco de la política exterior colombiana.
En conjunto, estas economías comprenden hoy el 36,2 por ciento del PIB mundial y representan el 52,9 por ciento de la población mundial, según datos del Banco Mundial. Entre ellas, se encuentran cinco de los diez países más grandes en población, siete de los veinte mercados más prósperos del mundo (medido por PPA) y siete de las veinticinco sociedades más innovadoras según el Índice Global de Innovación de la WIPO. Para Colombia, la región del Asia-Pacifico se ha convertido en un socio económico central. El intercambio comercial entre Colombia y esta región se ha triplicado en las últimas dos décadas, pasando de 9,3 por ciento del total de exportaciones e importaciones en 2002 a 27,7 por ciento en 2021. Asimismo, la inversión extranjera directa y los contratos otorgados a empresas provenientes del Asia-Pacifico han dado un gran salto, con China tomando la delantera.
En su intención, entonces, el gobierno Petro va en buen camino. Sin embargo, la nueva administración hereda de sus antecesores estructuras y posturas anacrónicas, incapaces de aprovechar las oportunidades y afrontar los retos que acompañan el “siglo del Asia-Pacífico”.
Buena parte del desafío se encuentra en los problemas y limitaciones que enfrenta la instancia burocrática al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores a cargo de las relaciones con la región, la Dirección de Asia, África y Oceanía (DIAAO). Según el artículo 15 del Decreto 869 de 2016, esta dirección geográfica tiene entre sus funciones proponer las directrices de política exterior en materia de relaciones bilaterales con los países de la zona; coordinar y dar instrucciones a las misiones diplomáticas relevantes; apoyar en las visitas, reuniones bilaterales y en los procesos relacionados a acuerdos nuevos y existentes y mantener informado a todas las partes interesadas sobre desarrollos en la zona, entre tantas otras. Desde lo normativo, la DIAAO no es sustancialmente diferente a dos otras direcciones burocráticas a su nivel: la Dirección de América y la Dirección de Europa. Sin embargo, las diferencias sí saltan a la vista desde sus mismos nombres. DIAAO no tiene un continente a su cargo como las otras direcciones, sino tres. Y estos tres continentes son sustancialmente distintos uno de otro, cada uno con numerosas subregiones – como la del Asia-Pacífico – que exigen lógicas propias de relacionamiento.
Si la planta de la dirección fuera acorde en tamaño a la complejidad de la zona geográfica, los retos serían menores. Pero la realidad dista de lo esperado. Solamente 12 funcionarios –comprometidos, pero pocos – coordinan las relaciones de Colombia con 102 Estados de Asia, África y Oceanía, 20 de ellos en los que se tiene embajadas. Esto es un número muy por encima de los 57 Estados a cargo de la Dirección de Europa y los 34 de la Dirección de América.
El resultado de este desbalance se manifiesta de muchas maneras, pero se hace más evidente en la sobrecarga de responsabilidades de la dirección. Esto está en línea con los hallazgos de un estudio de cargas realizado este mismo año por el gobierno nacional, que encontró que 61 por ciento de todos los problemas que inciden en el desempeño de la Cancillería están relacionados con aspectos de la planta de personal, como la falta de funcionarios y la sobrecarga de trabajo. No es de extrañar, entonces, que los informes de gestión publicados por Cancillería de manera trimestral muestren que los grupos de valor bajo la DIAAO frecuentemente incumplen con la totalidad de sus objetivos, impactando negativamente el desarrollo de la política exterior del país.
Asimismo, el desbalance también se manifiesta desde el proceso de asignación de recursos a las diversas regiones. Por ejemplo, la oficina de ProColombia—agencia encargada de promover el comercio internacional y atraer inversiones—en Nueva Delhi, India también tiene que atender al mercado africano.
Es hora de que el gobierno colombiano se tome en serio al Asia-Pacífico, dividiendo la DIAAO en dos: una primera Dirección del Asia-Pacífico y una segunda Dirección de África y Medio Oriente. Esta decisión resulta conveniente por al menos tres razones. Primero, porque los cambios al orden internacional que ubican al Asia-Pacífico en el centro lo exigen. En Colombia, ha existido una instancia burocrática para Asia, África y Oceanía al interior de la Cancillería desde por lo menos 1960, con el Decreto 1632 de ese año, que creó la llamada Sección de África y Oriente. El mundo ha cambiado desde entonces. Por lo tanto, Colombia debe ajustarse a los nuevos tiempos.
Segundo, la experiencia de otros países de la región muestra que lo correcto es darle a cada región la atención y lugar que merecen. Tanto Argentina, Brasil, Chile, México y Perú tienen direcciones o secretarías dedicadas específicamente a los países de la región. En México, por ejemplo, la dirección existe por lo menos desde 1999. En Brasil, desde 1960. El amontonar a los tres continentes en una sola dirección no solo nos pone en desventaja en relación a nuestros socios de la Alianza del Pacífico, sino que pone nuestra institucionalidad al nivel de la de Bolivia y Paraguay, países sin salida al mar.
Tercero, implementar los cambios necesarios no es difícil. Solo tomaría un decreto para crear una nueva dirección geográfica, y una resolución ministerial para establecer las denominaciones y funciones. Por supuesto, este es solo un primer paso. Haría falta asegurar que se tiene la presencia diplomática necesaria en las dos nuevas zonas geográficas. En personal, este debe ser suficiente en cantidad y conocimiento, incluyendo su liderazgo, el cual se esperaría que refleje la diversidad del país. También se deben desarrollar las posturas estratégicas, tanto al interior de Cancillería como en articulación con otras entidades del Estado, para avanzar los intereses de Colombia en cada zona.
Lo cierto es que el paso se tiene que dar ahora. No hacer los ajustes necesarios sería desventajoso para Colombia, más aún en un momento de profunda competencia entre China y nuestro socio tradicional, Estados Unidos. El gobierno Petro dirige al país en un momento histórico. Es por esto que se requieren reformas a la altura de estos tiempos y de sus ambiciones.
David Castrillon-Kerrigan es docente-investigador de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, donde investiga la relación China-EEUU y su impacto en América Latina.
