En 1948 los países de las Américas firmaron la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, dando inicio a un Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) dedicado a promover y proteger los derechos básicos de los seres humanos en el hemisferio. Esta fue la primera iniciativa de creación de instrumentos internacionales de derechos humanos y órganos dedicados a monitorear su cumplimiento y responsabilizar a los Estados por su violación.
La historia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), uno de los órganos que conforman el SIDH, puede ser dividida en dos épocas: la primera comprendida por el período de la Guerra Fría y la década de 1990; y la segunda, a partir de la segunda mitad de la década de 2000. Como explicaré más adelante, factores geopolíticos permitieron a la CIDH realizar su trabajo de forma limitada, pero efectiva a lo largo de sus cinco décadas de historia. Sin embargo, desde hace algunos años, dicho organismo internacional se encuentra bajo constantes ataques diplomáticos destinados a debilitar el alcance de su mandato y privilegiar la soberanía nacional e intereses de gobiernos de turno por sobre la supervisión internacional independiente de los derechos humanos.
Durante la Guerra Fría y la década de 1990
Desde que fue creada en 1959, la CIDH experimentó diferentes escenarios en su relación con los gobiernos de la región. Entre las décadas de 1960 y 1990, el ejercicio de su mandato de promover y proteger los derechos humanos en las Américas se favoreció de algunas condiciones geopolíticas y de coyunturas históricas, entre las cuales destacan las siguientes:
i) Una retórica diplomática que le otorgaba la misma importancia a la dignidad humana que a otros principios fundacionales de la relación entre los Estados
Tras “la Era de la Catástrofe” (1914-1945), la comunidad internacional buscó equiparar la dignidad humana con otros principios básicos de las relaciones internacionales, como ser la soberanía nacional y la no-intervención en los asuntos internos. En este contexto, se consolidó la máxima según la cual ciertos crímenes importan a toda la humanidad, por lo que los responsables deberían ser sometidos a juicios penales internacionales en caso de impunidad en sus países. Esta nueva visión se manifestó en la creación de los primeros tribunales militares ad hoc en Núremberg y en Tokio, luego de la Segunda Guerra Mundial y, décadas después, con los Tribunales Penales ad hoc para la ex Yugoslavia y para Ruanda. La internacionalización de los derechos humanos por medio de declaraciones e instrumentos del derecho internacional, así como la creación de tribunales para su aplicación, constituyó una expresión importante de la consolidación de una nueva estructura en la relación entre Estados y, de paso, la afirmación de los individuos como sujetos de derecho internacional.
ii) El sostén diplomático dado a la OEA y al SIDH por parte de Estados Unidos
Pese a lo ambiguo de la relación de Estados Unidos con la Organización de Estados Americanos (OEA) y el SIDH, mientras la hegemonía política de Estados Unidos estuvo vigente en las Américas, ninguna coalición de gobiernos tuvo la capacidad de amenazar las instituciones regionales apoyadas por el Departamento de Estado. En el período más álgido de la Guerra Fría, la OEA fue el espacio por excelencia de integración política en el continente. En cuanto al SIDH, contrario a lo sostenido por algunos Cancilleres y Jefes de Estado hipercríticos a la CIDH, el apoyo de Estados Unidos nunca se basó en ambiciones meramente imperialistas. Son varias las ocasiones en las que el gobierno estadounidense rechazó públicamente decisiones relacionadas con peticiones individuales, medidas cautelares, comunicados de prensa e informes temáticos emitidos por la CIDH. Lo cierto es que tales críticas han convivido con el apoyo financiero y con el blindaje diplomático frente a los intentos más agresivos de algunos gobiernos de disminuir la autonomía de la CIDH.
iii) La concentración de las labores de la CIDH en dictaduras y países que atravesaban violaciones sistemáticas de derechos humanos
Hasta la primera mitad de la década de 1990, el trabajo más visible de la CIDH consistió en la realización de visitas a los diferentes Estados de la región y en la publicación de informes de países gobernados por dictaduras o que atravesaban conflictos armados internos. Durante ese período, Estados Unidos frenaría cualquier intento de debilitar el referido órgano supranacional. Fue lo que sucedió, por ejemplo, durante la 10ª Asamblea General de la OEA en 1980, cuando el Canciller argentino Carlos W. Pastor amenazó con el retiro de su país de la OEA, luego de que Jimmy Carter criticara el “autoritarismo de derecha que usa la máscara del orden”. El entonces presidente de Estados Unidos se basaría en un informe sobre la situación de los derechos humanos en Argentina, publicado por la CIDH en abril de 1980, cuyas conclusiones venían siendo cuestionadas por la Junta Militar argentina.
Con excepción del gobierno de Jimmy Carter (1977-1981), mientras la influencia política de Estados Unidos se mantuvo hegemónica en el continente, los órganos políticos de la OEA guardaron silencio en torno al terrorismo de Estado en Latinoamérica. En contradicción al silencio de la Asamblea General y el Consejo Permanente de la OEA, la CIDH llevó adelante sus actividades de monitoreo y dio a conocer las violaciones que venían siendo cometidas por varios gobiernos de facto. Así las cosas, el saldo de la relación OEA-Estados Unidos-CIDH, sobre todo entre las décadas de 1960 y 1980, es que: la vista gorda de los órganos políticos de la OEA y el apoyo diplomático y material a regímenes dictatoriales por parte de Estados Unidos, fueron aliviados con la actuación de la CIDH.
A partir de la segunda mitad de la década de 2000
Tras el fin de la Guerra Fría y el desgaste de la influencia estadounidense en Latinoamérica, los órganos que componen el SIDH (Comisión y Corte Interamericana) han tenido que lidiar con una nueva realidad geopolítica y con coyunturas políticas en algunos países que, lamentablemente, han contribuido a debilitar el escrutinio internacional de derechos humanos en la región. Entre las causas de dicho fenómeno, haremos énfasis en las siguientes:
i) El nuevo lugar de los derechos humanos frente a otros principios fundacionales de la integración regional
Desde hace algunos años, los nuevos patrones de erosión del Estado de Derecho y sus inevitables violaciones de derechos fundamentales, fueron abordados por los organismos multilaterales bajo una narrativa de respeto a la soberanía nacional en perjuicio del escrutinio internacional. Un ejemplo de esta realidad es la inactividad por parte de la mayoría de las Cancillerías de la región ante las detenciones arbitrarias, agresiones y hostigamiento a las voces críticas al gobierno de Nicolás Maduro en Venezuela, o ante la expulsión de decenas de miles de inmigrantes colombianos por este mismo gobierno. Aunque el terrorismo de Estado del pasado no es comparable con los rebrotes autocráticos del presente, el pragmatismo de los Cancilleres de Sudamérica y la vista gorda de organismos subregionales como UNASUR y MERCOSUR permiten al menos una comparación con el rol que Estados Unidos y los órganos políticos de la OEA jugaron durante la Guerra Fría en la región.
ii) La embestida de algunos gobiernos contra instituciones consideradas serviles a la política externa de Estados Unidos
Con el surgimiento de un sistema internacional multipolar, el apoyo diplomático del Departamento de Estado sigue teniendo un peso importante, pero ya no garantiza hacia qué lado se inclina la balanza de la presión política contra una determinada institución internacional. Esto se ha puesto en evidencia durante el denominado “Proceso de Fortalecimiento del SIDH”, llevado a cabo entre 2011 y 2013, el cual consistió en el ataque de varios gobiernos contra la CIDH, quienes le exigieron modificar su Reglamento, sus prácticas y políticas institucionales. Mientras Canadá, Estados Unidos, Chile, Costa Rica y México proporcionaron una suerte de escudo diplomático a la CIDH, un segundo grupo de países exigieron cambios puntuales en su actuar (Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Perú y Uruguay, por ejemplo). Finalmente, un tercer grupo de países de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) demandaron cambios más profundos en los propios instrumentos que rigen el mandato de la CIDH y de la Corte IDH.
Si bien las críticas de este tercer bloque de países tuvieron como origen ciertos pronunciamientos de la CIDH, aquéllas se enmarcan en un enfrentamiento más ideológico contra la influencia diplomática de Estados Unidos en la región. Durante la Asamblea General de la OEA de 2012 en Cochabamba-Bolivia, el Presidente ecuatoriano Rafael Correa sostuvo que la CIDH se había dejado contaminar por intereses de países de vocación imperialista y subrayó que las reformas que se esperaban de la CIDH deberían poner al SIDH y a la OEA “al nivel de los cambios en América Latina”. Aunque ni Ecuador ni el ALBA en pleno tienen la entidad diplomática como para promover reformas estructurales en el SIDH, al mantener vivo el fantasma del “neofortalecimiento”, podrían aprovecharse de tensiones entre pesos pesados de la diplomacia regional y los órganos del SIDH para debilitarlos. En efecto, antes del remolino político por el que atravesó la CIDH entre 2011 y 2013, ésta ya venía siendo objeto de críticas, sobre todo por parte de Venezuela, cuyo gobierno cuestionaba una supuesta manipulación de los órganos del SIDH por parte de países que los financian. Lo que finalmente movió la balanza diplomática hacia el proceso de fortalecimiento fue la reacción virulenta de Brasil, innegable potencia diplomática en la región, contra unas medidas cautelares en las que la CIDH le había solicitado suspender un megaproyecto hidroeléctrico impulsado por la Presidenta Dilma Rousseff.
iii) Una reacción de cólera hacia un escrutinio internacional efectivo e independiente en materia de derechos humanos
En los últimos años, gobiernos de diferentes tintes ideológicos han expresado duras críticas a pronunciamientos de relatores y comités temáticos de la ONU, así como de la Comisión y la Corte Interamericana. En el ámbito universal, el desgaste de varios gobiernos con la Comisión de Derechos Humanos de la ONU llevó a que la Asamblea General la reemplazara por un Consejo de Derechos Humanos, cuyos procedimientos dependen en gran medida de canales de diálogo entre gobiernos con silla en el Consejo y autoridades de los Estados examinados. En el ámbito interamericano, los gobiernos más críticos a la CIDH han llegado a proponer la creación de un organismo regional homólogo al Consejo de Derechos Humanos de la ONU, eliminando así el modelo que incluye el escrutinio por parte de expertos independientes.
Aunque las propuestas de esa naturaleza han sido formuladas sobre todo por los gobiernos más críticos a una supuesta injerencia de Estados Unidos en la CIDH, se observa el incremento de discursos de rechazo a decisiones del referido órgano, por parte de gobiernos que no se dedican a atacar la influencia política y económica de Estados Unidos en la región. Uno de los ejemplos de esta tendencia es la reacción de altos funcionarios del gobierno mexicano, primeramente contra un informe emitido por el Relator de la ONU sobre la tortura, en marzo de 2015. Posteriormente, la Secretaría de Gobernación mexicana, a través de su Subsecretario de Derechos Humanos, Roberto Campa Cifrán, sostuvo que las observaciones preliminares emitidas por la CIDH el 2 de octubre de 2015 luego de finalizar su visita a México “no reflejan la situación general del país”. Tan pronto la CIDH culminó su conferencia de prensa el 2 de octubre, la Secretaría de Gobernación de México cuestionó el rigor de los hallazgos y la propia veracidad de algunas conclusiones de la CIDH luego de su visita al país.
Hoy la dificultad que enfrenta la OEA para consolidarse como eje de la integración política en la región y la desconfianza de varios sectores de la opinión pública en torno a CELAC, UNASUR y otros proyectos de integración subregionales, se nutren en gran medida de la vista gorda que sus órganos políticos, Cancilleres y Embajadores han hecho de las graves violaciones de derechos humanos en algunos países. Como si no bastara la vista gorda diplomática, viene ganando fuerza también la táctica de los oídos sordos al escrutinio internacional y, más recientemente, la cólera de algunos gobiernos hacia el monitoreo de expertos u organismos supranacionales independientes. A juzgar por la continua narrativa hipercrítica a la CIDH por parte de algunos gobiernos fastidiados con sus decisiones y la agresividad de potencias diplomáticas como México, no está descartada la posibilidad de que el Neofortalecimiento del Sistema Interamericano deje de ser un fantasma y se convierta en una realidad.
Daniel Cerqueira es Oficial Sénior de Programa de la Fundación para el Debido Proceso. Twitter: @dlcerqueira
