México en la medición de la impunidad del Índice Global de Impunidad 2020

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Los resultados del Índice Global de Impunidad 2020 (IGI 2020) señalan, tal como ocurrió en los reportes 2015 y 2017, que México se caracteriza por muy altos niveles de impunidad. Si bien México aparece ahora en el lugar 60 entre 69 países estudiados, (en 2017 ocupaba la posición 66), más que producto de un mejor desempeño en las condiciones de seguridad y acceso a la justicia que enfrenta el país, esto refleja simplemente fluctuaciones entre los casos estudiados. ¿Por qué es importante entender los grados de impunidad que caracterizan al caso mexicano?El Índice Global de Impunidad mide la estructura de los sistemas de justicia y seguridad de los países y el grado en que se respetan los derechos humanos. México se ubica continuamente entre los 10 países con los niveles más altos de impunidad.

¿Qué es el índice global de impunidad y qué es lo que mide?

Creado en 2015, dicho índice representa un esfuerzo académico para medir la impunidad en el mundo en forma comparada. Este trabajo enfatiza la importancia de entender las características de la estructura y el funcionamiento de los sistemas de justicia y seguridad de los países. También considera el grado en que se respetan los derechos humanos, como forma de comprender el alcance del fenómeno de la impunidad.

El IGI toma como punto de partida la definición de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unida en el Informe de Diane Orentlicher, en este sentido, la impunidad supone “la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas”. Esta definición remarca el hecho de que la impunidad implica un fenómeno que va más allá de la simple ausencia de sanciones o castigos ante la comisión de delitos. Comprende a la impunidad como un problema tanto jurídico como político-institucional, de hecho y de derecho, cuyas consecuencias tienen un carácter multinivel y pluricausal.

Partiendo de esta definición, el IGI estructura es una propuesta analítica en forma de secuencia de eventos. La misma inicia con la comisión de un delito, la existencia de una denuncia e investigación hasta la sentencia o proceso de reparación del daño, la cual es definida como “cadena de la impunidad”. En este sentido, la metodología del IGI enfatiza una cadena de impunidad que involucra las diferentes fases de los procesos de procuración e impartición de la justicia. A partir de esto selecciona las variables potenciales para entender problemas de desempeño en la estructura (diseño institucional y capacidad instalada), funcionamiento (operación efectiva y resultados), de los sistemas de seguridad y justicia, así como la existencia de violaciones a los derechos humanos.

El IGI ha utilizado esta metodología de medición de la impunidad para los años 2015, 2017 y 2019. También fue utilizada en el Índice Global de Impunidad México (IGI-MEX) en sus reportes correspondientes a 2016 y 2018, así como en el IGI Colombia en 2019. Estos estudios interpretan la impunidad como un problema que requiere ser explicado en su propia importancia, como factor que erosiona el Estado de derecho y la confianza de los ciudadanos en las instituciones, al igual que como fenómeno que multiplica y agrava las consecuencias de la inseguridad, violencia o la corrupción.

En el IGI 2020 se analiza la situación de 86 países. Solo en 69 de ellos es posible analizar los grados de impunidad siguiendo nuestra metodología, mientras que para los 17 restantes destacamos la existencia de una situación de “impunidad estadística”. Ello porque estos países presentan inconsistencias o vacíos importantes en la información estadística que reportan, ya sea por problemas de capacidad para generar estadística o falta de voluntad política para reportar. Los países en situación de impunidad estadística representan casos que habían sido analizados en el IGI 2017 o que, en tanto son parte del G20, no hay razón que justifique su no disposición a reportar datos.

México se ubica en la posición 60 entre los 69 países analizados, con un índice de 49.67 que representan 10 puntos más de impunidad frente al promedio global (39.9), aunque también lejos del país peor evaluado que Tailandia con 62.3. Como ha ocurrido en los reportes anteriores, México destaca por ubicarse entre los países con mayores niveles de impunidad, incluso como uno de los países latinoamericanos con más impunidad. Donde cabe destacar que América Latina suele ubicarse en el IGI como una región caracterizada por altos niveles de impunidad.

Mientras en el IGI 2015 México se ubicaba en la posición 58 entre 59 países y en el IGI 2017 en el lugar 66 entre 69 países, ahora se encuentra en la posición 60 de los 69 países donde es posible medir la impunidad. Sin embargo, esto está lejos de representar un avance y no debe entenderse como tal. El cambio de posición de México no se explica necesariamente por una mejora en el desempeño de los niveles de inseguridad o acceso más efectivo a la justicia, si no por variaciones en el resultado de otros países, cambios en los países incorporados al estudio o ajustes en las variables que componen el estudio como resultado de ausencia de datos.

Lo que el estudio refleja, es la fragilidad de las instituciones de justicia en nuestro país, la falta de capacidades y sus problemas de funcionamiento. En lo que se refiere a la dimensión “sistema de justicia”, México se ubica en la posición 60 cuando se evalúan las capacidades que involucra la estructura del sistema de justicia y cae incluso a la posición 63 cuando se analiza su funcionamiento. Para muestra un botón: nuestro país cuenta solo con 2.17 jueces para atender a cada cien mil habitantes, mientras el promedio global es de 17.83 jueces por cada cien mil habitantes.

Más allá de las cifras, es muy grave que México se encuentre en forma reiterada entre los 10 países con mayor nivel de impunidad. Problemática que también se refleja en la medición del IGI-MEX (2016 y 2018), la cual mide específicamente los niveles de impunidad para las 32 entidades federales en México a partir de 18 indicadores específicos relacionados con acceso a seguridad y justicia. En estos casos no se incluyen indicadores de violaciones a los derechos humanos debido a las dificultades involucradas en el acceso a información de calidad generada desde los estados mismos.

Lo que debemos entender, en primer lugar, es que no se están generando las suficientes capacidades para garantizar seguridad y acceso a la justicia a los mexicanos; y, en segundo lugar, que las capacidades existentes funcionan en forma deficiente. En otras palabras, no desarrollamos más capacidades, ni hacemos funcionar adecuadamente las que tenemos. La magnitud de la crisis de inseguridad y violencia que enfrenta el país, contribuye a agravar los problemas relacionados con el acceso a la justicia y la protección de los derechos de las víctimas, lo que se traduce en nuevos ciclos de impunidad.

Para reducir la impunidad que tanto daño hace a la vida pública en México, es necesario fortalecer las capacidades de las instituciones de seguridad y justicia y vincularlas a procesos de rendición de cuentas. En los hechos se percibe una tendencia peligrosa, tanto a nivel federal como estatal, a reivindicar penas más fuertes y prisión preventiva oficiosa como una supuesta solución a la crisis de seguridad y violencia que sufre el país. La experiencia acumulada del IGI nos permite afirmar que el “populismo punitivo” no ayudará a reducir la impunidad en México. Por el contrario, esto puede generar nuevos ciclos y pactos de impunidad, al igual que procesos de doble victimización en perjuicio de todos los mexicanos y muy especialmente, para aquellos que son vulnerables por su situación socioeconómica.

Los diferentes estudios y reportes generados desde la academia y organizaciones de la sociedad civil, independientemente de sus diferencias metodológicas, tienden a coincidir en la importancia de analizar la impunidad en México como un tipo de disfunción institucional que erosiona el funcionamiento del Estado y dificulta garantizar una respuesta más efectiva ante la crisis de inseguridad y violencia. Entre las coincidencias que los estudios tienden a señalar, destacan: 1) bajo cualquier metodología en que se mida la impunidad, el promedio de desempeño de los estados tiende a ser mediocre y con tendencia a niveles de alta impunidad; 2) por lo general la mayoría de los estados suelen ubicarse en posiciones negativas con relación al promedio de impunidad nacional; 3) niveles muy altos de impunidad suelen tener relación con la existencia de cifra negra extremadamente alta (menos del 10% de los delitos se denuncian), así como con capacidades institucionales y humanas muy limitadas para garantizar una investigación efectiva ante los pocos delitos o violaciones a derechos humanos que suelen denunciarse; 4) incapacidad de las autoridades federales y estatales para garantizar condiciones de seguridad y justicia, lo que retroalimenta la desconfianza de los ciudadanos en sus instituciones, reforzando la tendencia a no denuncia; 5) condiciones de impunidad generalizada y pactos de impunidad políticos que retroalimentan los ciclos de inseguridad y violencia, complicando la capacidad de las instituciones para garantizar acceso a la justicia y protección a las víctimas.

Lo que el estudio de la impunidad señala con claridad para el caso mexicano, es que no hay salidas fáciles y que el camino pasa por generar más capacidades para las instituciones de seguridad y justicia, respeto a los derechos humanos y rendición de cuentas. La gran pregunta es si un país capturado por altos niveles de impunidad puede reformarse a sí mismo en forma multinivel o si, por el contrario, requiere necesariamente de algún tipo de mecanismo internacional contra la impunidad.

Ranking IGI 2020

Juan Antonio Le Clercq es un profesor e investigador de tiempo completo, Departamento de Relaciones internacionales y Ciencia Política UDLAP. Director del Centro de Estudios sobre impunidad y Justicia (CESIJ). Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), Nivel 1. https://www.researchgate.net/profile/Juan_Le_Clercq2 https://udlap.academia.edu/juanleclercq