Algunos años atrás, un ex director del Comando Sur de EE.UU.–el puesto militar en Miami que monitorea la política de defensa al sur de la frontera con México–me confió que la única amenaza real de Cuba para la seguridad de EE.UU. era el riesgo de una inundación masiva de migrantes cubanos fluyendo a través del estrecho de Florida. El jueves 12 de enero de 2017, el presidente Barack Obama redujo esta posibilidad al poner fin a la política “pies secos, pies mojados” de 1995 que garantizaba a cualquier cubano que pisase suelo estadounidense el derecho inmediato a la residencia y a pedir la ciudadanía. Al dar vuelta una ley criticada recientemente, incluso por legisladores cubano-americanos, Obama complicó los planes que muchos esperan lleve a cabo el presidente electo Donald Trump de dar marcha atrás con la reciente y frágil normalización de las relaciones con Cuba, llevada a cabo por la administración Obama.
A lo largo de la campaña y en el proceso de transición, Trump dejó a muchos intentando adivinar lo que hará su administración en lo que se trata de uno de los principales legados de la política exterior de Obama: el fin de más de 50 años de hostilidad estadounidense hacia Cuba y la Revolución cubana. Pero a juzgar por los miembros del equipo de transición, parece probable que se dé marcha atrás tanto como sea posible, incluso poniendo en riesgo la seguridad de EE.UU. Cuánto, sin embargo, no resulta claro.
Como muchas–si no todas–las áreas de política pública, las intenciones de Trump sobre Cuba resultan poco claras y sus señales son contradictorias. Hubo un viaje de consultoría de Trump en 1998 que violó el embargo estadounidense a Cuba para explorar posibilidades de inversión en la isla; una declaración inicial en la campaña en la cual el magnate de bienes raíces se burlaba del embargo y decía que era hora de superarlo; una parada en la campaña electoral general con cubano-americanos en Florida donde condenó el acercamiento de Obama con Cuba; un tweet que denunciaba a Fidel Castro como un dictador totalitario en ocasión de su muerte; y la reciente designación de funcionarios de línea dura en lo que hace a la política hacia Cuba para el equipo de transición en el Departamento del Tesoro y en el Departamento de Estado–muchos de los cuales, como el futuro consejero de seguridad nacional Michael Flynn, han afirmado denuncias insostenibles de estrechos vínculos entre Irán y Cuba. Sus designaciones y el rumor de que la administración delegó su política Latinoamericana al Senador Marco Rubio y a la Representante Ileana Ros-Lehtinen–ambos defensores del embargo a Cuba–despiertan preocupación, confirmada por dichos de Trump e incluso del Secretario de Estado designado Rex Tillerson en sus recientes audiencias, respecto a que Estados Unidos debería revertir el asunto de Cuba hasta que obtenga una mejora en derechos humanos (sin importar el hecho de que el “asunto” de Cuba en realidad es una serie de acuerdos superpuestos y puntos de cooperación–o sea, diplomacia).
Sea cual fuere el curso que establezca Trump no sólo determinará el destino de lo que pretendía ser uno de los legados de política exterior de Obama sino que también dará forma a las relaciones con América Latina y el Caribe y afectará la seguridad de los ciudadanos estadounidenses.
Hay tres escenarios posibles de Cuba en una administración Trump. El primero es la continuidad ininterrumpida de la política de Obama, que ha aumentado el comercio EE.UU.-Cuba, ha permitido expandir los viajes de ciudadanos estadounidenses a la isla, y ha normalizado las relaciones diplomáticas. El segundo es dar marcha atrás a todos los cambios de Obama, volviendo a la política de la época del Presidente George W. Bush, que no sólo detendría toda la actividad económica e inversión de EE.UU en Cuba sino que también pondría fin a los viajes académicos y culturales y volvería a los límites de la era Bush en el número de viajes que los cubano-americanos podrían realizar a la isla y cuánto dinero podían enviar a sus familiares como remesas. La tercera opción es una reversión un poco más moderada de los recientes cambios ejecutivos implementados por Obama–como permitir a los turistas que traigan de regreso cantidades ilimitadas de ron o cigarros producidos por el estado–pero aun permitiendo licencias para viajes culturales y educativos para dar lugar al contacto entre los cubanos y los estadounidenses y mantener puntos cruciales de cooperación bilateral en la lucha contra el terrorismo, el tráfico de drogas y la migración.
La primera opción es la más segura para los intereses de seguridad nacional de EE.UU. y para las relaciones en el hemisferio, que han mejorado como resultado del cambio de política. La normalización de las relaciones diplomáticas entre EE.UU. y Cuba trajo una serie de puntos de cooperación que brindan medios para que los funcionarios cubanos y estadounidenses compartan información en una miríada de intereses de seguridad. En un mundo inseguro con terrorismo y crimen internacional, mantener cooperación en cuestiones de inteligencia o cosas como poner agentes federales de EE.UU. en vuelos a Estados Unidos desde un país a solo 90 millas de la costa de la Florida parecería obvio. Desafortunadamente, dado el embargo sobre Cuba, los de línea dura que se sumaron al equipo de transición de Trump, y las mentiras que diseminaron en el pasado acerca de la isla, no parece ser la alternativa más probable.
La inseguridad de la acción ejecutiva
¿Puede deshacerse todo lo que ha hecho la administración de Obama desde 2009 para mejorar las relaciones con Cuba? La respuesta corta es: sí. Todos los cambios–comenzando por la eliminación de los límites a los viajes de los cubano-americanos a la isla en 2009 hasta flexibilizar las restricciones en las importaciones de EE.UU. de cigarros y ron cubanos–se hicieron mediante una acción presidencial. Ergo, pueden ser eliminadas de un plumazo por el Presidente Tump.
Obama se vio obligado a usar la acción ejecutiva porque el embargo de EE.UU. sobre Cuba es una ley, gracias a una serie de acciones del congreso–la Ley Democracia Cubana de 1992 y la Ley Libertad de 1996 (en una provisión posiblemente inconstitucional, la Ley Libertad estipula que una propuesta para levantar el embargo de EE.UU. sobre Cuba sólo puede ser presentada al Congreso cuando el presidente pueda demostrar que se han dado pasos creíbles en la isla hacia elecciones libres y justas y que se están respetando los derechos humanos básicos. Este estándar nunca se aplicó a ninguna otra sanción y probablemente sea inconstitucional dado que la Constitución de EE.UU. limita al senado el rol de “asesoramiento y consentimiento” en materia de política exterior).
De más está decir que un Congreso que ni siquiera pudo aprobar un presupuesto para que el gobierno siguiera funcionando era poco probable que aprobara algo tan polémico como levantar el embargo a un país comunista de 11 millones de personas, más allá de la ineficacia del embargo en lograr su objetivo declarado de promover la democracia. Incluso luego de las históricas órdenes ejecutivas de Obama el 17 de diciembre de 2014 para abrir vías de comercio y normalizar las relaciones entre los dos países, el Congreso continúa bajo la influencia de una pequeña pero singularmente concentrada camarilla de legisladores cubano-americanos.
Seis miembros del Congreso, cubano-americanos de línea dura, se han dedicado a poco más que impartir venganza sobre el régimen castrista en nombre de legítimas preocupaciones de derechos humanos. Los senadores Marco Rubio (Republicano-Florida) y Robert Menendez (Demócrata–Nueva Jersey), junto a los representantes Albio Sires (Demócrata–Nueva Jersey), Mario Diaz Balart (Republicano-Florida), Ileana Ros-Lehtinen (Republicana-Florida) y Carlos Curbelo (Republicano-Florida), han mantenido congeladas todas las cuestiones vinculadas a Cuba. Ahora, supuestamente, el equipo de transición de Trump – en un esfuerzo por cooperar y premiar al único grupo Latino que apoyó su candidatura de manera considerable – delegó los nombramientos para el equipo de Latinoamérica de la administración en estos legisladores cubano-americanos. Como resultado, la ex asesora de Ros-Lehtinen, Yleem Poblete, está en el equipo de transición del Departamento de Estado, y el titular de “Capitol Hill Cubans” Mauricio Claver-Carone, un lobista pro-embargo (con apoyo no estadounidense que deja a Claver-Carone en conflicto con las regulaciones de lobby) está en el equipo de transición del Tesoro. Es muy probable que salvo que Tillerson tenga mayor control sobre su equipo de Relaciones Exteriores, estos individuos llenen el área y al equipo inter-agencia de Latinoamérica, y ejerzan una fuerte presión para volver al embargo de la era Bush.
Las acciones ejecutivas de Obama reflejaban una estrategia que buscaba permitir negocios en sectores como telecomunicaciones, agricultura y hotelería de manera que a cualquier futura administración le resultara difícil dar marcha atrás a esta apertura. La misma lógica funcionaba en el esfuerzo de Obama por reducir las barreras al turismo estadounidense a la isla. En 2015, la administración permitió que los ciudadanos estadounidenses viajaran a Cuba bajo la justificación “pueblo a pueblo” sencillamente marcando una casilla, en lugar de requerirles que se vinculen a una organización con licencia del Tesoro. De la misma manera, los recientes cambios a la política migratoria “pies secos, pies mojados” parece diseñada para que Trump–que ha hecho campaña para que inmigrantes con nombres como García y Rodríguez no puedan llegar a Estados Unidos sin documentación–tenga que luchar políticamente para explicar por qué les está restableciendo su singular permiso para llegar y obtener la residencia.
En retrospectiva, la estrategia política de Obama hacia Cuba parece tontamente inocente. Mientras American Airlines, Delta y JetBlue han establecido vuelos diarios a varias ciudades de la isla – como La Habana, Santa Clara, Holguín, y Cienfuegos – y si bien Google y Four Points de Sheraton han alcanzado acuerdos de negocios con el gobierno de Raúl Castro, los cubanos han sido dolorosamente lentos en avanzar en los cientos de propuestas comerciales que han recibido de innumerables viajes y delegaciones en los últimos dos años. El deseado alboroto y llanto de las empresas contra cualquier esfuerzo por volver a restringir el embargo de EE.UU. puede que sencillamente no sea lo suficientemente fuerte. La brecha puede que simplemente deje más lugar a Trump para presentar su “fantástica” perspicacia empresaria para abrir mercados de Cuba a las exportaciones estadounidenses.
Intereses de seguridad nacional
Pero los resultados de la normalización diplomática y los puntos de colaboración bilateral entre ambos países debiera dar a la administración Trump una pausa para dar vuelta los últimos dos años en las relaciones. La piedra angular del cambio de política de Obama fue la normalización de las relaciones entre los dos países que se habían roto desde 1961. El anuncio de Obama a fines de 2014 llevó a una serie de discusiones bilaterales que permitieron la cooperación en una miríada de cuestiones. Entre ellas trabajar con el gobierno cubano para adoptar los estándares internacionales de seguridad portuaria y el intercambio de información sobre tráfico marítimo; cooperación entre las agencias de aplicación de la ley contra el narcotráfico, identificación de fraude, trata de personas y crímenes cibernéticos; y un acuerdo marco entre la seguridad interior de EE.UU. y sus contrapartes cubanas sobre seguridad en viajes y fronteras. Se han firmado acuerdos de cooperación científica sobre Zika, dengue y chikungunya, como así también sobre cambio climático y protección del medio ambiente. Las relaciones cada vez más estrechas también permitieron el primer viaje del Comité Internacional de la Cruz Roja para observar las condiciones en las prisiones y hay planes para una visita del relator especial sobre trata de personas de la ONU.
En medio de esta ráfaga de acuerdos diplomáticos y cooperación sin precedentes, en julio de 2015–siete meses después del anuncio de Obama en diciembre de 2014–Washington y La Habana inauguraron embajadas y establecieron formalmente puestos diplomáticos. Cuba nombró su embajador rápidamente, pero Washington quedó impedido. En oposición a la política de la administración, la Comisión de Relaciones Internacionales del Senado–encabezada por Rubio–se negó a confirmar o incluso recibir al muy capaz funcionario de carrera del servicio exterior de EE.UU. y experto en Cuba, Jeffrey DeLaurentis, a quien Obama había designado embajador. (Revelación completa: cuando yo estaba en el Fondo Nacional para la Democracia, NED, trabajé con DeLaurentis durante su primer mandato en Cuba para dar asistencia a grupos de derechos humanos y disidentes en la isla). Es lamentable, sino una violación del mismo proceso democrático que Rubio dice que quiere llevar a Cuba, que un resentimiento personal impidiera incluso una audiencia en la cual DeLaurentis y otros pudieran defender la política y los desarrollos que tienen lugar en La Habana. Es aún más lamentable que los acuerdos que ahora permiten que los diplomáticos senior de EE.UU. viajen libremente por la isla para reunirse con y distribuir bienes a activistas de derechos humanos–un derecho que los de línea dura han exigido por años–no haya sido agradecido o reconocido como algo que proteger. Dar marcha atrás a la normalización bien puede confinar a los diplomáticos de EE.UU. detrás de los muros de la embajada, restringiendo severamente su capacidad para interactuar con activistas democráticos en la isla.
Muchos de los acuerdos alcanzados en los últimos dos años referidos a la seguridad en fronteras, cooperación en ciencia, inteligencia y aplicación de la ley corren riesgo bajo la administración Trump. Irónicamente, la misma justificación que probablemente se use para dar un portazo, es la mejor explicación para mantener la cooperación en su lugar.
Los duros cubano-americanos y defensores del embargo han diseminado extensamente teorías alarmistas que unen los puntos de evidencia para argumentar que Irán y Hezbollah extendieron su influencia sobre Cuba y están cooperando a sólo 90 millas de la costa de territorio estadounidense. Si bien el gobierno iraní y el régimen castrista han hecho contacto–incluyendo la reciente visita del presidente iraní Hassan Rouhani el 19 de septiembre–y existe evidencia de ciudadanos caribeños viajando para unirse a grupos yihadistas en Medio Oriente, las afirmaciones más extremas de un eje Irán-Cuba-Latinoamérica han sido descartadas por el Departamento de Estado y por el Center for Strategic and International Studies. Sin embargo, dichas afirmaciones encontrarán una cálida recepción en el futuro consejero de seguridad nacional Flynn, un islamófobo que ha escrito que los islamistas radicales se han aliado con países anti-Estados Unidos como Corea del Norte, Rusia, China, Cuba y Venezuela. Notablemente, Flynn no dio ninguna evidencia para sostener su acusación.
No resulta difícil imaginar que esas acusaciones sin prueba sean usadas para suspender las relaciones diplomáticas y la cooperación en seguridad entre EE.UU. y Cuba. Pero dicha respuesta llevaría a la pregunta: ¿La respuesta no debería ser más seguridad e inteligencia que menos?
Incluso asumiendo intenciones menos que honrosas por parte del régimen cubano, estandarizar los protocolos de seguridad en los aeropuertos y los procedimientos en puertos y compartir información daría a EE.UU. acceso a información de inteligencia y seguridad y garantías de base–no sólo por cualquier amenaza potencial de Cuba sino de todo el Caribe. Más aún, al dar un portazo al gobierno cubano que está a punto de hacer un recambio generacional del ahora muerto Fidel a su hermano Raúl–quien ha prometido dejar el poder en enero de 2018–la administración Trump estaría cediendo la iniciativa de reformistas y daría munición a cualquier actor antiestadounidense que pueda buscar influencia u obtener punto de apoyo en Cuba. Esto incluiría no solo a Irán y los grupos islamistas sino también a Rusia y los traficantes de drogas–para quienes la costa norte cubana sería un sitio ideal para mover su “producto”.
¿Y quién quiere ser el funcionario de la administración estadounidense que tenga que explicar al público que nuestra capacidad para detener el avance del virus Zika se ha debilitado por haber suspendido la cooperación con una isla a 90 millas de la costa de la Florida?
Derechos humanos y espacio económico
Las concesiones de Obama de 2014 se justificaron por brindar oportunidades para una mayor comunicación y apoyo al creciente sector emprendedor en la isla. Esos cambios tempranos permitieron viajar e invertir desde Estados Unidos y abrieron la puerta a que bancos y comercios permitan que los ahora 520 mil emprendedores independientes cubanos tengan acceso a crédito, bienes y el mercado estadounidense. Esta clase emprendedora empezó a surgir a comienzos de las reformas de 2010 que crearon 300 categorías para la iniciativa independiente en áreas variadas como restaurantes, alojamientos, servicios de taxi, construcción, planificación de eventos y reparación de computadoras. Los cubanos siempre trabajadores y creativos corrieron a tomar esa oportunidad, dándoles una nueva independencia económica al suavizar el control estatal.
Más tarde, los ajustes de Obama fueron aún más lejos, incluyendo una serie de previsiones en octubre de 2016 que permitieron que los turistas estadounidenses pudieran traer cantidades ilimitadas de cigarros y ron cubano–industrias administradas por el estado. La administración también bajó los requisitos para los viajes “pueblo a pueblo” o con una finalidad específica. Tal como lo notó Obama durante su histórico viaje a Cuba en marzo de 2016, el objetivo declarado fue promover el avance de la democracia y los derechos humanos en la represiva isla–basada en la idea de que una mayor comunicación y contacto con extranjeros y expandir el espacio económico de los negocios independientes, alejaría los dedos del estado cubano de una población domesticada y atomizada por más de 50 años de represión.
De todas formas, en dos años desde que se implementaron los cambios, el número de detenciones temporarias a activistas de derechos humanos y disidentes ha aumentado. Según la Comisión Cubana de Derechos Humanos y Reconciliación Nacional, en 2015 las fuerzas de seguridad cubanas detuvieron más de 8600 personas. Ese número tuvo un pico durante el viaje de Obama a Cuba: la seguridad del estado rodeó sumariamente a 50 potenciales manifestantes e instaló oficiales frente a las viviendas de otros supuestos agitadores para impedirles armar una manifestación.
Pero resulta importante un poco de perspectiva. Primero, si bien las detenciones temporarias y el abuso físico son violaciones groseras a los derechos humanos y ciertamente no son un paseo para quienes reciben la brutalidad del gobierno cubano, la gravedad de las sentencias difiere radicalmente de las del pasado–en las cuales los disidentes eran encarcelados por innumerable cantidad de años. Segundo, en los últimos ocho años, Cuba ha liberado a muchos prisioneros políticos, pasando de un alto número de 200 a un número menor a dos docenas en la actualidad. Tercero, estos números oficiales es posible que estén inflados, ya que cuentan las múltiples detenciones de los mismos disidentes. También suele dejarse de lado un hecho incómodo de la espuria correlación entre la política de la administración Obama y el número de detenciones: la peor ola de opresión estatal sucedió en el punto más álgido del embargo estadounidense a Cuba en 2003 bajo la administración Bush–cuando el estado detuvo a 75 activistas independientes y los sentenció, en juicios amañados, a un promedio de 20 años de prisión.
¿Podría el gobierno de Obama haber hecho más para referirse a las violaciones a los derechos humanos en la isla e incluso intentado condicionar su apertura a mejores políticas? Sí. Pero no mezclemos las violaciones a los derechos humanos de hoy con la política estadounidense, a menos que estemos dispuestos a defender la Primavera Negra de 2003 (los detenidos en 2003 fueron luego liberados en un acuerdo con el Vaticano en 2010 mientras la administración Obama negociaba su apertura a Cuba).
Las alternativas cubanas de Trump
Un posible camino intermedio para la administración de Trump es dar marcha atrás con algunas de las últimas acciones ejecutivas mientras mantiene el corazón de las reformas, incluida la normalización y la cooperación en temas de seguridad. Algunas medidas que podrían ser recortadas son las de octubre de 2016 que permiten a los viajeros estadounidenses traer cantidades ilimitadas de ron y cigarros y permiten que las compañías farmacéuticas estadounidenses se alíen con firmas biotecnológicas de Cuba para investigación y desarrollo conjunto. Ambas reformas van más allá de la intención original de asistir a emprendedores independientes y apoyar la comunicación con el pueblo cubano. En la lista objetivo de la nueva administración es probable que también esté la orden ejecutiva de 2015 que permite que los estadounidenses viajen libremente a Cuba.
Pero hay un escenario peor que dar marcha atrás a todos los cambios de Obama. Como ya hemos visto con el intemperante llamado de Trump a las industrias estadounidenses y el menosprecio a los conflictos de interés, no resulta difícil imaginar que el presidente electo presione a los inversores que ya están en la isla con subvertir los contratos y acuerdos existentes para volver a un estado del embargo previo a 2009.
Una acción semejante sería la mejor para preservar una Cuba virgen para los hoteles, casinos y campos de golf de Trump–dentro de cuatro u ocho años. Entonces, la Organización Trump estaría libre de recrear la isla a su imagen. Si eso se hace realidad, qué triste sería que los cubano-americanos de línea dura que asesoran a la administración hubieran retrocedido el reloj a los días en que la isla era el patio de juegos para los vulgares gringos que iban a la isla para jugar en sus casinos, hoteles de última generación y otros placeres decadentes.
Este artículo fue originalmente publicado en inglés en Foreign Policy: http://foreignpolicy.com/2017/01/13/is-the-us-opening-to-cuba-dead-in-the-water-trump-castro-rubio/
Traducción de Hernán Alberro.
