[EnglishArticle]China’s growing engagement with Latin America and the Caribbean (LAC) in recent years has captured the attention of policymakers, business leaders and foreign policy observers across the region. It seems nearly everyone these days wants to talk about China’s evolving presence and role in the region.
Much of this discussion has focused on the economic dimensions of the relationship, occasionally spilling over into concerns about the local social and environmental impact where Chinese companies or state-backed financing banks are involved. More recently, observers have also taken an interest in China’s global export of technology and what it could mean for the region’s development prospects.
But largely absent from the conversation has been a serious, dedicated look at the normative impact of relations with Beijing on governance—and, in particular, on whether closer relationships with China’s party-state authorities will affect prospects for democracy in a region that has—at least theoretically—adopted a consensus around democratic values. At the same time, China has invested in a growing number of initiatives designed to shape public opinion and perceptions around the region, ranging from people-to-people exchanges, cultural activities, educational partnerships and programs, as well as media enterprises and information initiatives—a phenomenon that is even more apparent at the global level.
These activities targeting the ideas-realm are often interpreted as nothing more than China’s efforts at public diplomacy and are typically understood through the familiar lens of “soft power.” But consider for a moment whether LAC countries a might be miscalculating the scope of Beijing’s interests and aims—particularly those of the Chinese Communist Party (CCP) and its chairman, Xi Jinping.
Underpinning the predominant paradigm about China in LAC are three persistent myths that merit revisiting before dismissing China’s impact on governance institutions in the region as limited.
Myth #1: China’s interests in LAC are principally—and therefore, solely—economic
A persistent assumption that Beijing’s top-priority interest in LAC is to acquire natural resources and seek out foreign investment opportunities to generate win-win benefits has yielded an entire field of research focused on evaluating China’s engagement on the basis of whether Chinese financing, investments, and trade relationships are yielding economic benefits for the hemisphere.
This perspective is not without basis—but it is perhaps time to reconsider whether this lens has been too narrow to draw conclusions about the wider impact. While the prospective benefits of increased trade and financing from China has been at the forefront of bilateral conversations between Beijing and LAC governments, the overall effect on the region’s development prospects has been mixed. Economic analyses that attempt to assess the impact on governance tend to focus on China’s behavior and whether it maintains closer economic ties with democratic or illiberal governments in the region as a primary measurement indicator.
Meanwhile, the lack of transparency around agreements that countries have signed makes it difficult to monitor whether China’s state-backed financing banks have followed through on commitments, or whether Latin American governments are upholding their own procurement, environmental, and social standards when determining to take on debt to finance infrastructure projects or enter deals with Chinese firms.
However, in practice, the anticipation of potential economic benefits has yielded a deeply troubling degree of opacity in and around the signing of many agreements by LAC governments with China, producing an institutional effect better categorized as “corrosive capital.” In Argentina, a 2012 agreement signed by Cristina Fernández de Kirchner’s administration allowed China’s People’s Liberation Army to operate a satellite station with dual scientific research and intelligence capabilities, without any formal mechanism for government oversight. In El Salvador, former president Salvador Sanchez Cerén’s administration signed more than a dozen bilateral agreements in 2018, when it suddenly agreed to diplomatically recognize the People’s Republic of China, including a proposal to set aside 14 percent of the country’s territory for a special economic zone that would effectively provide Chinese companies preferential tax exemption benefits. Both agreements were signed under conditions of complete secrecy in which few individuals were involved outside of Argentina and El Salvador’s top executive leadership; they are now under congressional inquiry in their respective legislatures over concerns about whether the agreements violate national sovereignty.
Myth #2: China does not interfere in other countries’ internal affairs
Assumptions that the aims of China’s leadership are principally economic has led to a degree of complacency about the non-economic costs of engaging with a one-party authoritarian state such as China. The CCP leadership in Beijing are first and foremost concerned with protecting the party’s core interests—which include economic development as a source of legitimacy, but more fundamentally rely on preemptively neutralizing any potential movement or criticism that would undermine the CCP’s governing authority within China.
Beijing’s natural international allies are other autocracies, given that they are less likely to raise concerns about the lack of democratic elections in China, its domestic crackdown on civil society, and grave human rights abuses against ethnic and religious minorities. Thus, it’s not surprising that China has developed closer relationships and offered significant financial lifelines to illiberal regimes such as Venezuela, Nicaragua, Bolivia, and Ecuador (under former president Rafael Correa).
However, more unexpected are the efforts that China has invested—and where it is succeeding—in cultivating relationships across the political spectrum within and among a variety of democracies in the Western Hemisphere. Under the auspices of party-to-party and parliament-to-parliament exchange, the Chinese government has organized cost-covered trips for political party members and government officials from Argentina, Chile, Mexico, and Panama, among others. During these visits, participants report red-carpet treatment and are often impressed by seemingly high-level access to Chinese leadership, but the range of experiences and perspectives to which they are exposed are also carefully tailored to limit any meaningful interaction with Chinese society outside of the CCP’s purview.
At the same time, China’s authorities have applied various forms of pressure on those who take positions that challenge the CCP’s leadership or priorities. In Chile, China’s ambassador recently reacted to a Chilean legislator who met with Hong Kong pro-democracy activist Joshua Wong by publicly lambasting him and mischaracterizing the demands of the Hong Kong demonstrators in an op-ed published in one of Chile’s leading media outlets. This incident did not happen in isolation, but was repeated by China’s diplomatic core in more than 70 countries around the world, signaling a deliberate, coordinated effort to manipulate, induce self-censorship, and preempt future demonstrations of support in international discussions about the protests in Hong Kong.
Myth #3: What we think we know about China in Latin America
For a variety of reasons, there are few independent sources of information about China in Latin America. Local media generally lack resources or political will to provide the sustained and dedicated support necessary for journalists and editors to develop their own expertise about China, or to monitor how Chinese state-linked entities are behaving locally. There is a similar shortage of academic and analytical expertise in the region’s university and think-tank sectors.
China’s people-to-people diplomacy targeting Latin American political elites, such as the parliamentary exchanges mentioned above, represent just one type of initiative through which Beijing is actively seeking to manage and manipulate which perspectives about China circulate among the region’s policymakers, experts, and opinion leaders. Access to opportunities for Chinese language learning or travel to the country are largely limited to either business sector experience or through initiatives funded, organized, and shaped by the Chinese Communist party-state.
In this environment, scholars and analysts who publish material that is critical of China’s authorities or who raise concerns about human rights abuses inside the country face various forms of censorship. These include a risk of losing access to future opportunities to conduct or publish research in China, participate in forums hosted by Chinese institutions, or collaborate with Chinese counterparts, affecting their career prospects and visibility within the region’s small community of China scholars and experts.
Considering such dynamics, Beijing’s influence activities in the ideas-realm are poised to have an outsized effect in shaping the predominant frameworks that Latin American policymakers, analysts, and the public apply to how they understand and interpret China’s engagement and interests in the region.
Reframing the conversation about China’s engagement in the region
Looking beyond China’s economic relationship with the region to assess the form, tone and effects of its engagement with Latin American and Caribbean societies, it is evident that Beijing relies on opacity, controlled access, and manipulative discourse to limit the space for discussion about China in the region. These efforts are more appropriately characterized as “sharp power” and require a closer degree of scrutiny to inventory, monitor, and contextualize than those who follow the region have previously paid attention to. Sharp power influence poses a serious risk to the integrity of the information environment in which decisions are made about how to manage relations with China.
At the heart of this issue is whether leaders, policymakers, and societies across the Western Hemisphere are adequately equipped and prepared to anticipate how to secure, protect, and promote their own national and institutional interests as they engage with the CCP leadership in Beijing.
Without a firm, well-rounded foundation of knowledge about China and the priorities of its political leadership, LAC countries are starting from a significantly disadvantaged position when negotiating the terms of the relationship. If Latin American societies do not know their own strategic advantages or identify spaces to maneuver and secure their own interests, how can they ensure that the relationship is truly win-win with no strings attached? And more importantly, how can they ensure agreements with China do not violate the rule of law or undermine the integrity of their own values and governance institutions?
An approach that considers the three myths described above is a starting point to rethink the conversation, develop transparent relationships with China’s party-state authorities and secure democracy in the region.
Jessica Ludwig is a senior program officer at the International Forum for Democratic Studies, the research and analysis section of the National Endowment for Democracy. The views expressed in this article represent the opinions and analysis of the author and do not necessarily reflect those of the Endowment or its staff. Follow her on Twitter @jesludwig. [/EnglishArticle][SpanishArticle]
El acercamiento de China hacia América Latina y el Caribe (ALC) en los últimos años ha captado la atención de legisladores, líderes empresariales, y en general, seguidores de temas de política exterior en toda la región. Tal parece que en estos días, casi todos quieren hablar de la creciente presencia e influencia de China.
Gran parte de esta discusión se ha centrado en las dimensiones económicas de la relación. Ocasionalmente, se ha levantado la preocupación sobre el impacto social y ambiental—a nivel local—en el que participan empresas chinas o bancos de inversión respaldados por el estado. Recientemente, quienes monitorean el tema también se han interesado en la exportación de tecnología china a nivel global, y sus implicaciones sobre el desarrollo de la región.
Pero el gran ausente en la conversación es el impacto normativo de las relaciones a nivel estado sobre la gobernanza en América Latina. En particular, hace falta mirar mas de cerca si una relación más estrecha entre América Latina con las autoridades chinas afectaría los procesos democráticos en una región en la que, al menos en teoría, existe un consenso sobre democracia. Al mismo tiempo, China ha invertido grandes cantidades en iniciativas diseñadas para reformular la opinión pública en toda la región, que van desde intercambios entre personas, actividades culturales, asociaciones y programas educativos, así como iniciativas dirigidas hacia medios de comunicación y la propagación de información—un fenómeno que es aún más evidente a nivel mundial.
Estas actividades, dirigidas al ámbito de las ideas, a menudo se interpretan como simple diplomacia pública, analizadas bajo la lente familiar del “poder blando”. Pero aquí cabe una reflexión sobre si los países de América Latina y el Caribe podrían estar calculando erróneamente el alcance de los intereses de Beijing, particularmente los del Partido Comunista de China (PCCh) y su presidente, Xi Jinping.
Son tres los mitos sobre los que se sostiene el paradigma de China en América Latina, que vale la pena desmenuzar antes de evaluar como limitado, el impacto de China en las instituciones y la gobernanza en la región.
Mito #1: Los intereses de China en ALC son principalmente—y por lo tanto únicamente—económicos
La suposición de que el interés prioritario de Beijing en ALC es adquirir recursos naturales y generar oportunidades a la inversión extranjera—en condiciones ganar-ganar—ha abierto un campo de investigación totalmente centrado en evaluar si realmente el comercio y la inversión china se traducen en beneficios económicos para la región.
Esta perspectiva no carece de fundamento, pero tal vez sea hora de reconsiderar si el análisis ha sido demasiado estrecho para sacar conclusiones definitivas sobre el impacto de China en ALC. Si bien los posibles beneficios de un mayor comercio e inversión por parte de China han estado a la vanguardia de las conversaciones bilaterales entre los gobiernos de Beijing y ALC, encontramos perspectivas mixtas sobre los efectos en el desarrollo regional. Los análisis económicos que intentan evaluar el impacto en la gobernanza tienden a centrarse en el comportamiento de China como indicador de medición principal, es decir, si el país asiático mantiene vínculos más estrechos con gobiernos democráticos o anti-democráticos.
Mientras tanto, la falta de transparencia en torno a los acuerdos firmados, hace que sea difícil monitorear si los organismos de inversión respaldados por el estado chino han cumplido con sus compromisos, o si los gobiernos latinoamericanos están cumpliendo con sus propios estándares en materia de adquisiciones, ambientales y de desarrollo social, antes de asumir una deuda para financiar proyectos de infraestructura o establecer acuerdos con empresas chinas.
Sin embargo, en la práctica, la anticipación de posibles beneficios económicos ha producido un grado de opacidad muy preocupante, desencadenando un efecto institucional mejor conocido como de “capital corrosivo”. En Argentina, un acuerdo firmado en 2012 por la administración de Cristina Fernández de Kirchner, permitió al Ejército Popular de Liberación de China operar una estación satelital con doble capacidad de investigación científica e inteligencia, y sin ningún mecanismo formal de supervisión gubernamental. En El Salvador, la administración del ex presidente Salvador Sánchez Cerén firmó más de una docena de acuerdos bilaterales en 2018. Al mismo tiempo El Salvador reconoció diplomáticamente a la República Popular de China. Entre los acuerdos se encontraba una propuesta para reservar el 14% del territorio salvadoreño para una zona económica especial, otorgando a las empresas chinas beneficios fiscales. Ambos países firmaron acuerdos en condiciones de total confidencialidad, con pocas personas involucradas fuera de los círculos ejecutivos tanto de Argentina como de El Salvador, mismas que ahora están bajo investigación en sus respectivas legislaturas, bajo sospecha de violación a la soberanía nacional.
Mito # 2: China no interfiere en los asuntos internos de otros países
Asumir que los objetivos globales de los mandatarios chinos son principalmente económicos ha generado, hasta cierto grado, que no se tomen en cuenta los costos no-económicos al comprometerse con un estado autoritario como China. La prioridad de los líderes del PCCh es la de proteger los intereses centrales del partido, que incluyen el desarrollo económico como fuente de legitimidad, pero que se basan fundamentalmente en neutralizar o prevenir cualquier iniciativa que pudiera socavar la autoridad de gobierno del PCCh en China.
Los aliados naturales de Beijing a nivel internacional son otras autocracias, dado que es menos probable que estos gobiernos se manifiesten en contra de la falta de elecciones democráticas en China, la represión interna contra la sociedad civil y los graves abusos de derechos humanos contra las minorías étnicas y religiosas. Por lo tanto, no es sorprendente que China haya desarrollado relaciones más estrechas y financiado gobiernos como los de Venezuela, Nicaragua, Bolivia y Ecuador (bajo el ex presidente Rafael Correa).
Sin embargo, lo que si resulta sorprendente—hasta cierto punto—son los esfuerzos que China ha invertido, y donde está teniendo éxito, en cultivar relaciones en todo el espectro político dentro y entre una variedad de democracias en el hemisferio occidental. Bajo la figura de intercambios entre partidos y entre parlamentos, el gobierno chino ha organizado viajes todo pagado invitando a miembros de partidos políticos y funcionarios de Argentina, Chile, México y Panamá, entre otros. Durante estas visitas, los participantes han destacado el trato de alfombra roja y, a menudo, quedan impresionados por el acceso de alto nivel al liderazgo chino. Pero las experiencias a las que están expuestos se curan con lujo de detalle, limitando cualquier interacción con la sociedad china fuera de la esfera de control del PCCh.
Al mismo tiempo, las autoridades de China aplican presión, en diversos formatos, sobre quienes toman posiciones que desafían el liderazgo o las prioridades del PCCh. En Chile, el embajador de China reaccionó ante un legislador chileno que se reunió con el activista pro-democracia de Hong Kong, Joshua Wong, y le criticó públicamente, calificando como erróneas las demandas de los manifestantes de Hong Kong en un artículo de opinión publicado en uno de los principales medios de comunicación de Chile. Este no es un incidente aislado, ha sido repetido por el núcleo diplomático de China en más de 70 países de todo el mundo, claro indicador de un esfuerzo deliberado y coordinado para manipular, inducir la autocensura y evitar futuras demostraciones de apoyo a las protestas en Hong Kong.
Mito #3: Lo que creemos conocer de China en América Latina
Por diversas razones, existen pocas fuentes de información independientes sobre China en América Latina. Los medios locales generalmente carecen de recursos o de voluntad política para brindar el apoyo necesario a periodistas y editores en el desarrollo de su propia visión sobre China, o bien, para monitorear cómo se comportan las entidades vinculadas al estado chino de forma local. Existe una escasez similar en el sector académico, el nivel de análisis entre universidades y grupos de expertos de la región es aún limitado.
La diplomacia china—manifestada a través de intercambios entre personas—está muy dirigida a las élites políticas latinoamericanas. Los intercambios parlamentarios mencionados anteriormente, representan solo un tipo, entre varias iniciativas, a través de las cuales Beijing está buscando activamente influenciar y manipular las perspectivas sobre China que circulan entre legisladores, expertos y líderes de opinión. El acceso a las oportunidades para el aprendizaje del idioma chino, o los viajes al país, se limitan en gran medida al sector empresarial, o solo pueden ser experimentadas a través de actividades financiadas, organizadas y curadas por el partido y estado comunista chino.
Es por ello que los académicos y analistas que publican críticas contra las autoridades de China, o que expresan preocupación sobre los abusos de los derechos humanos en el país, enfrentan diversas formas de censura. Estos incluyen el riesgo de perder el acceso a futuras oportunidades para realizar o publicar investigaciones en China, participar en foros organizados por instituciones chinas o colaborar con sus contrapartes chinas, truncando sus carreras o limitando la visibilidad de su trabajo dentro de la pequeña comunidad de académicos y expertos en China en ALC.
Teniendo en cuenta esta dinámica, la influencia de Beijing en el ámbito de las ideas tendrá un efecto descomunal sobre los legisladores, los analistas y el público latinoamericano, al entender e interpretar el compromiso y los intereses de China en la región.
Replanteando la conversación sobre la influencia de China en la región
Mirando más allá de la relación económica entre China y ALC—para evaluar la forma, el tono y los efectos de su acercamiento con las sociedades de la región—es evidente que Beijing se basa en la opacidad, en el control de accesos y en discursos manipulados para limitar el espacio de discusión sobre China en la región. Estos esfuerzos, mejor conocidos como “poder agudo” (sharp power), requieren de un mayor escrutinio, monitoreo y contextualización, contra el nivel de atención que observadores y estudiosos de la región han prestado hasta ahora. Las distintas manifestaciones de “poder agudo” plantean un grave riesgo ante el limitado entorno sobre el que se toma decisiones y se gestionan las relaciones con China.
El núcleo de este problema recae en que tan equipados y preparados están los líderes, legisladores y las sociedades en todo el hemisferio occidental para salvaguardar y promover sus propios intereses nacionales e institucionales, al interactuar con el liderazgo del PCCh.
Sin un completo conocimiento sobre China y las prioridades de su liderazgo político, los países de ALC parten de una posición en desventaja al negociar los términos de la relación. Si las sociedades latinoamericanas no conocen sus propias ventajas estratégicas o no identifican espacios para maniobrar y promover sus propios intereses, ¿cómo pueden asegurarse de que la relación sea verdaderamente beneficiosa para ambas partes? Y lo que es más importante, ¿cómo pueden garantizar que los acuerdos con China no violen el estado de derecho o menoscaben la integridad de sus propios valores e instituciones de gobierno?
Un análisis que considere los tres mitos descritos anteriormente es un buen punto de partida para re-pensar la conversación, desarrollar relaciones transparentes con las autoridades de China, y garantizar la permanencia de la democracia en la región.
Jessica Ludwig es oficial de programas senior en el Foro Internacional de Estudios Democráticos, la sección de investigación y análisis de la Fundación Nacional para la Democracia. Las opiniones expresadas en este artículo son exclusivas del autor y no las de la Fundación y sus empleados. Síguela en Twitter @jesludwig. [/SpanishArticle]
